无论是基于何种情形或者何种理由的退出，从法律关系分析，农户退出宅基地使用权的实质是土地所有权人收回宅基地使用权，其法律后果是农户彻底丧失被退出地块对应的宅基地使用权，相应的宅基地使用权也因此而回复至土地所有权人。
（三）明确宅基地经营权的权能 宅基地三权分置政策在落地时必须明确三方主体的权利义务关系。注释已略，如需引用请核对期刊原文。
（五）完善条件和程序，规范管理 宅基地三权分置为社会主体参与盘活利用宅基地和农房畅通了渠道，但在放活的同时也应针对可能出现的风险点加强监管，完善宅基地三权分置的条件和程序，规范管理。四川泸县的共建共享也将宅基地扩展至了商业用途。二是以大理市为代表，针对宅基地经营客栈、餐饮等用途收取土地收益调节金。其具体做法是，农户在对外（向本集体经济组织成员之外的主体）转让宅基地使用权时，受让人需要土地所有权人办理集体经营性建设用地使用权出让手续并交纳土地出让收益，受让人取得具有期限限制的集体经营性建设用地使用权，而非直接取得无期限限制的宅基地使用权。从试点实施情况看，农户退出宅基地使用权的积极性并不高，一方面是因为集体给予的退出补偿并不能达到农民满意的程度，另一方面也是因为农民土地财产权利意识的觉醒，越来越多的农民意识到其宅基地使用权的潜在价值，以及未来可能的升值空间，因此产生惜地情节。
本文结合农村宅基地制度改革试点地方的实践探索，阐释宅基地三权分置政策的初衷和意蕴，探讨其法律内涵和实现途径，并对其具体制度设计提出建议。认为农户流转宅基地使用权后仍享有分配资格权的说法是不成立的。此乃以法治方式实施中央政策的前提; 最后，对有学者提出的用土地承包权概念替代现行法中土地承包经营权概念的主张，本文认为不妥。
(二) 三权分置下的农地流转权利体系设置 以设置土地经营权的方式流转承包地只是三权分置下承包农户流转承包地的一种方式，依据现行《农村土地承包法》的规定，承包农户还可以通过转包、出租、互换、转让、代耕、承包方之间联营入股等多种方式流转承包地; 并且，在《农村土地承包法》设置的承包地权利体系中，除了存在以家庭承包方式取得的土地承包经营权之外，还存在以其他方式取得的土地承包经营权。也正因为此，大陆法系国家在土地权利体系的设置上，均在规定允许设立若干土地用益物权的同时也保留债权性土地租赁。由此可见，拥有土地承包权( 资格) 但不拥有土地承包经营权、拥有土地承包经营权但不拥有土地承包权( 资格) 的情形均可能存在，无论是将土地承包权( 资格) 作为土地承包经营权的组成部分还是将土地承包权( 资格) 作为承包农户流转土地经营权之后的剩余权利，在逻辑上均不能证成。叶兴庆也认为，农户的土地承包经营权曾在不同文献中称作‘生产经营自主权、‘土地使用权、‘土地承包权、‘承包地使用权，《农村土地承包法》颁布施行后稳定地使用‘土地承包经营权。
在土地所有权的第一次分离中，依据所有权弹力性规则，当被分离的权利因期限届满或其他原因而消灭后，被分离的权利自动回复至所有权，从而使得所有权的权能自动回复至圆满状态。显然，在物权的体系中，承包农户向土地经营者分置出的土地经营权只能是从土地承包经营权中派生出来的用益物权。
如果承包农户在与土地所有者的关系中享有的权利叫做土地承包经营权，而在与土地经营者的关系中享有的权利叫做土地承包权，则又会使得权利结构呈现为 土地所有权—土地承包经营权土地承包权—土地经营权的局面，如此，从土地所有权到土地经营权的衔接桥梁就被割断了。此外，依据物权变动的规则，土地经营权的分离需要进行不动产登记。如前文所述，债权性土地利用权因为在权能方面存在的不足，不能满足规模经营背景下新型经营主体扩大经营规模以及抵押融资的需求。2.将土地经营权定性为债权无法实现三权分置的价值目标 首先，将土地经营权定性为债权无法满足土地经营权抵押融资的要求。
初级土地承包经营权均属于用益物权。换言之，一经三权分置，则土地承包经营权消灭，该权利分解为土地承包权和土地经营权这两个独立的权利，并分别为承包农户和经营主体享有。调查表明，近年来，实践中不时出现流转承包地权利超过 20 年的现象，例如，2014 年成都市龙泉驿区同安街办万家村将其 96 亩林地租赁给一家企业长达 49 年; 再例如，2009 年 11 月四川星慧集团与成都市双流县瓦窑村村民签订协议，流转 1200 亩承包地和林地，期限为 40 年。通过此种制度设计，既可以清晰承包地流转的权利体系，又能涵盖实践中所有的流转需要，并处理好农村土地集体所有、社区身份限制、市场化利用之间的关系。
德国物权法是十分讲究逻辑严密的法律，其次地上权制度充分表明，在上级土地用益物权上设定次级土地用益物权并不会违反一物一权原则，也不违背物权法的基本原理和逻辑，且此种做法确有其存在的现实价值。既然在三权分置的过程中土地承包经营权事实上必须存在，那么其和 土地承包权的关系又该如何处理? 从实际操作层面看，在承包农户分离流转土地经营权后，要不要为承包农户换发土地承包证? 如果要换发，则在土地经营权回复之时还需要换回土地承包经营权证，徒增登记成本; 如果不换发，土地承包权如何体现为一种法定的权利，其是否是物权? 还是说土地承包权仅仅沦为一种口头的说法，证载的权利仍然是土地承包经营权? 由此可见，土地所有权—土地承包权—土地经营权的权利结构与权利分离理论相违背，在逻辑严密性方面存在诸多缺陷，不利于在动态的流转关系中规范土地所有者、承包农户、经营者之间的关系。
(一) 《承包法修正案草案》规定检讨——兼析分解说的缺陷 从文字表述分析，中央文件和《承包法修正案草案》对三权分置法权结构的表述并未遵循上述权利分离理论的逻辑。德国次地上权制度并非是在一开始就通过立法确立的，而是随着实践发展需要逐步被司法判例所确认的。
该制度设计可有效克服原有以转让为代表的物权性流转方式存在的不足，既满足承包农户只转出一部分权利或一定期限内的权利的需要，又实现规模经营户享有稳定而有保障的土地物权权利，并可以转让、抵押土地的现实需求，从而兼顾承包权人持续获取土地收益并保留对土地适度的控制、经营权人又得以持续稳定支配土地并抵押融资的利益诉求，实现原承包农户与规模经营户之间的利益平衡。将土地经营权定性为物权可以开创新的承包地流转方式和新的土地权利类型，进而丰富我国物权法的权利分离理论和土地权利体系，而不仅是为一个已经存在的权利赋予新名称。由此可见，不同的定性会对土地经营权的权能配置产生重大影响，并进而影响承包农户在流转法律关系中的权利义务。而在三权分置框架下，由于承包农户可以分离出作为次级用益物权的土地经营权，其可以通过将土地经营权移转到企业从而获取企业股权或出资份额，从而使得入股法律关系实至名归。在三权分置通过引入土地经营权从而新创设出 土地所有权—土地承包经营权—土地经营权的权利结构形态之后，这一形态与原有权利体系的关系如何? 二者如何融合为一个有机整体，从而发挥系统效应? 原有体系下土地承包经营权概念多重混用的局面能否得到改观? 本文认为，以促进承包地流转为基点，三权分置下农地流转权利体系的构建应符合三个标准: 一是流转方式尽量丰富，新的流转权利体系在引入新的流转方式的同时，也要尽量涵盖原有方式，做到流转方式上的多多益善; 二是权利概念内涵明确，既要消除实质内容不同的权利共用同一权利名称的情形，也要避免实质内容相同的权利被赋予不同名称; 三是流转体系清晰明了，合并法律实质效果相同的流转方式，增加实践有需要而又被遗漏的流转方式，做到流转法律关系类型的不重不漏。本文认为: 土地经营权与土地承包经营权并非并列关系，对于已经采取家庭承包方式发包的土地，土地经营权只能设定在土地承包经营权上，而不能设定在土地所有权上，土地经营权创设的客体是土地承包经营权。
同样，从土地承包经营权中设立并分离出土地经营权后，承包农户享有的土地承包经营权外观上的完整性和名称也均不会改变，更不会导致土地承包经营权的消灭，并不需要为承包农户分离出土地经营权后享有的剩余权利另赋名称(例如土地承包权) ，分离后的权利结构自然应该呈现为土地承包经营权—土地经营权，而非土地承包权—土地经营权。2007 年颁布的《物权法》则只规定了转包，没有规定出租。
(三) 如何认识中央文件里的土地承包权表述 中央文件将土地承包权作为三权中的一权予以界定，立法时不采用土地承包权概念是否会与中央对三权分置的部署相悖呢? 本文认为，这一担心完全没有必要: 首先，中央文件作为政策规定并未如法律条文一般严谨界定相关概念，分析中央文件对三权分置权利体系的表述发现，其混用土地承包权与土地承包经营权概念的情形时常出现，名为土地承包权实为土地承包经营权的情形亦不少见。一、土地经营权的法律属性界定 相较于两权分离权利体系，三权分置的最大不同之处就在于引入了土地经营权概念。
其权利义务安排体现了对等原则。当承包农户依据现行《农村土地承包法》的规定以转包、出租方式流转承包地时，转入方即得以享有债权性的土地利用权，在两权分离权利体系下，学术界称之为债权性次级土地承包经营权，法律上则统一采用土地承包经营权概念。
3.土地经营者再流转的情形 土地经营者是否能再次流转承包地? 本文认为，如果土地经营者取得的是土地租赁权，能否再次流转要高度受制于租赁合同的约定，除非事先有特别约定或者另行取得出租人同意，原则上不得再次流转; 如果是土地经营权，则应赋予再次流转的权能，例如转让、抵押、出租等，以便与土地经营权的市场配置和抵押融资要求相适应。无恒产者无恒心，现代农业的发展需要对土地进行大量且长期的投资，土地经营者只有具备长期且有保障的土地权利，才会有此等投资的积极性。其次，分解说将使得三权分置情形下承包农户和土地所有者之间的法律关系出现混乱。中央文件将三权分置表述为实现所有权、承包权、经营权三权分置，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权(以下简称‘三权) 分置并行，也即将分置后的三权表述为所有权 承包权经营权。
从本质上讲，虽然此种形式下的实际经营主体临时发生转移，但土地权利并不发生转移。虽然说经营者取得物权属性的土地利用权有利于其抵押融资和稳定其经营预期，但并非所有的承包农户都愿意让渡出如此强效力的权利。
无论哪一种观点，土地承包权均无法摆脱承包资格的烙印。单平基认为土地所有权无法同时派生土地承包经营权和土地经营权，土地承包经营权之上也无法生成具有用益物权性质的土地经营权。
在地上权设立之后，地上权人还可以与第三人约定，在自己所支配的不动产上设立次地上权。虽说此种一次性退出的流转方式是一种更为彻底的、也是使得权利义务关系更为清晰简明的流转安排，但在我国实现农民工市民化待遇之前，承包地仍然担负着很重要的社会保障功能，此种一次性出局的流转方式无法兼顾承包地的财产功能和保障功能，也难以打消社会各界对农民一次性流转承包地后失地的顾虑。
对适度规模的土地经营者来说，土地经营权的法律效力越强，期限越长，越利于确保适度规模经营产生更大效益。进入专题： 三权分置 土地经营权 农地流转 权利体系 。在现行《农村土地承包法》下，发生债权效果的土地承包经营权流转方式以转包和出租为代表。在三权分置下，当农户仍以这种不发生物权变动的松散联合方式入股时，其法律关系的实质等同于上述流转土地租赁权。
当然，在市场发育初期出于控制风险的考虑，可以对土地经营权再次流转设置适当的限定条件。在以落实所有权、稳定承包权、放活经营权为目标的三权分置下，则新出现了 土地经营权土地承包权等概念，不仅交易的链条延长，权利的种类增加，权利的名称、内涵、相互之间的关系也将发生改变，这必将带来农地流转权利体系的重构。
此种权利的弱保障性和不稳定性必将阻碍经营者对土地的长期投资。同样，土地承包权( 资格) 的丧失也并不导致土地承包经营权的必然或者立即丧失。
三权分置改革在着力构建以土地经营权为基点的物权性流转制度的同时，也不应忽视债权性流转制度的建设，其农地流转权利体系设置仍应当采用物权—债权并行的二元格局，这既是我国现有财产权利体系内在法律逻辑的基本要求，也是回应实践中多样化流转需求之必须。《承包法修正案草案》第 6 条也规定: 以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权
